10個你需要知道的十八屆三中全會要點
2013-09-11 作者：王志浩/李煒/申嵐 原文網址
中國共產黨中央委員會第十八屆三中全會將於今年11月舉行。我們預期由中共中央總書記習近平主持的這次會議將制定出中國下一輪經濟改革的整體規劃。社會各界翹首以待，期望改革頂層設計對若幹宏觀經濟問題能有重大突破。
我們將列舉出10點你需要知道的關於十八屆三中全會的內容，及我們對2013年改革方案整體規劃的預計。總而言之，我們認為新一輪改革方案意義重大，且隨著未來數月方案細則的公布，新一輪改革方案將提振中期內中國經濟增長的信心。但如果整體規劃缺乏新意，無疑將令人失望。
1. 十八屆三中全會繪制經濟政策藍圖
中國共產黨中央委員會每屆任期五年。在此期間，中央委員會將召開若幹次重要會議（全會），就重大政策決議進行討論和投票。其中，一些全會主要關於思想建設及宣傳領域，而三中全會通常聚焦於經濟。
除中共中央總書記向大會報告國家現狀及黨的議程以外，三中全會通常還會通過至少一項有關經濟方面的重要文件。這一文件也可能涉及其它領域，同時三中全會有時也會通過政治、法律和民生方面的決議（但這些決議並不總是會公開發布）。這些文件的名稱也許並不引人注目，如上一次三中全會（2008年）通過的“中共中央關於推進農村改革發展若幹重大問題的決定”。
關於2013年十八屆三中全會文件的正式準備工作開始於今年年初。準備工作涉及一系列復雜的起草程序，包含數百個機構遞交背景資料、初稿以及審核意見。整個夏季，中國的高層領導們或許一直在翻閱並討論這些關於經濟問題的初稿。
2. 這是一次黨的會議，制定出黨的文件
重大決議由中國共產黨的最高領導層即中央委員會做出，中共中央委員會選舉出中央政治局，後者選舉出政治局常委。七人組成的中央政治局常委是重要決策機構。中央委員會下屬的中央財經領導小組負責統籌全會經濟文件的起草。涉及其他領域（如政治、 法律等）全會文件的起草統籌由黨內其他相應的高層機構負責。
中共中央全會通過的文件指引並形成其後的政府（國務院）政策決策和規劃。因此，中共中央總書記習近平和國務院總理李克強對於改革的總體目標和戰略完全認同並彼此協作至關重要。截至目前，充分的証據表明事實正是如此。
在黨的領導下，政府官員也緊密參與到全會文件的準備工作中。各相關部委和官方機構參與十八屆三中全會經濟報告的準備工作，如中國人民銀行、財政部等。各部委提供決策建議。
3. 某些三中全會影響深遠
最常提及的一次三中全會是1978年12月召開的十一屆三中全會，是次會議標志著改革的開始。十一屆三中全會本身通過很少具體的決議或改革細則，其重要意義通過其他方式體現出來。
1976至1977年，“文化大革命”結束後，中國最高領導層試圖恢復中央計劃經濟以刺激經濟增長。目標方案已經起草，投資計劃已經設定，產量和價格單均已準備就緒。當時的重工業是命脈，涉及石油、鋼鐵及能源的約120個大型工程項目被選作引領經濟復蘇的先導。原本計劃通過大幅增長石油出口而獲得外匯收入用於支付進口所需的工程設備。然而，當1978年中國實際石油蘊藏狀況變得清晰之後（石油儲藏量遠遠少於預估），這項計劃在1978年不了了之。當時120項投資計劃預算投入為120億美元，但1978年中國的總出口才僅僅100億美元。
在那一年，鄧小平（他1975年經濟改革計劃中的很多內容成為後來改革思路的基礎）對華國鋒任總理的領導層提出批評，並進行了一定的高層人事變動。鄧在十一屆三中全會上獲得了勝利：華事實上偏離了權力中心，一個全新的經濟改革戰略提出並獲通過。隨後陳雲也加入中央政治局常委，主抓經濟工作，並選擇農業（而非工業）作為他的工作重點。十一屆三中全會不久，農產品收購價格提高，人民公社悄然解散，家庭得以種植自己的土地並出售自己的農產品。值得注意的是，這項具有爭議的政策──允許農民自由耕種土地（家庭聯產承包責任制）──並未出現在十一屆三中全會文件中，下面我們還將會提到這一點。
4. 某些三中全會令人稍感失望
1978年的十一屆三中全會因促生了真正的變革而令人彈冠相慶，而2003年的十六屆三中全會卻被許多人認為以失敗告終。2003年，胡錦濤和溫家寶主政當年召開的十六屆三中全會聚焦於經濟“扭轉失衡”及推動農村發展。我們認為隨後的兩個五年任期不應被認為是一個“丟失的十年”。2003至2013年間，農村地區發展取得了重大改善，社會保障基礎得以重建，全國各地都獲得發展，真正的中產階層逐漸形成。然而，與江澤民/朱熔基主政時期（1989-2003年）相比，胡溫在任期間沒有實現大的制度改革。相反，21世紀初的中國發展仍由國企、城市住房建設以及上世紀90年代末的入世（WTO）改革所推動。2003年的十六屆三中全會文件中指出的許多失衡問題進一步加劇。隨後，中央政府於2008至2010年間推出“4萬億”經濟刺激計劃，該計劃的實施時間過長加劇了經濟中存在的一些深層次問題。
關於2003年的十六屆三中全會沒有產生真正變革的原因迄今仍在探討，對於當前執政者而言，可能的教訓有三：一是宏大的政策目標須有詳盡的規劃細則支撐；二是執行機構（國務院領導班子）必須緊密參與；三是強有力的黨的領導層之間的相互協調至關重要。
5. 預期2013年的三中全會將宣告重大改變
2013年即將召開的十八屆三中全會更趨向於上述兩種先例中的哪一種？我們並不奢望它能夠實現1978年那樣的根本性轉變，也相信它不會像2003年那樣令人失望。我們的信心基於以下幾點原因：
（1）、習和李在經濟政策上彼此認同，都認為當前的經濟增長模式不可持續。
（2）、我們認為習在黨內擁有足夠的力量推行艱難的變革，這一點其上任或許難以企及。
（3）、全會議程經過廣泛的思考及調查研究，國務院發展研究中心等智庫起到重要作用。
（4）、改革者在重要部門擔任領導職務，如周小川（央行）、樓繼偉（財政部）、劉鶴（國家發改委），這應會有助於減輕反對的聲音，盡管部門內部可能還會有阻力。
（5）、地方政府或會讚成改革議程的某些方面，例如，很多省份眼饞新近宣布的上海自由貿易區政策。
6. 期待全會提出大的原則，而非細節
即將召開的十八屆三中全並不是討論諸如房產稅征收水平、應當撥出多少資金用於城市戶籍制度改革、未來五年哪些國企應當被私有化等細枝末節的地方。上述這些細節可以放在籌備階段討論，同時國家各部委或許已有自己的計劃（如中國人民銀行的利率市場化改革方案已獲國務院批準）。全會的關鍵在於給出清晰的改革的基本原則，以指導隨後的政策細節並為其提供全方位理論支持。
沒有頒布改革細節或許會讓使那些期待重大突破的人感到失望。然而與此相反，我們預期全會文件中的一或兩個關鍵詞將會被作為改革指導方針強調並廣泛討論。之前媒體報道的主題是“全面深化改革”。分析人士將仔細研究報告文件以評估市場在改革中能夠獲得多高的地位。這樣一旦黨的領導層提出觀點，政府部門就能明白如何開展工作。
7. 政府體制改革或許也會成為2013年全會的焦點
“給我一根槓桿和一個支點，我將撬動地球”，阿基米德如是說。我們猜測李克強總理也認同這一點。從近期在北京與學界交流的情況看，我們認為2012至2013年改革派對改革戰略的討論很大程度上集中在如何產生自我推動式改革──即政策改變能夠為增長模式的其他改變創造動力。
我們相信這裡的“槓桿”是政府體制改革。我們希望本次全會通過的文件能夠有一章節涵蓋如下題目：
•精簡政府機購。中國目前的五級行政體系中，每一級擁有自己的財政預算及人員編制。過去幾年在900多個縣鎮推行的試點將這一體系由五級精簡為三級 （中央、省、縣）。在這一領域，浙江省走在前列。精簡政府裁減無用的重復職能部門並節省開支。中央或將逐步壓縮市轄區和鄉鎮政府的預算自主權並逐漸推廣至全國。一旦這些地方預算由中央其他政府部門管控，浪費性支出應會減少。我們注意到山東省正著手這方面的嘗試。據《經濟觀察報》報道，自2013年9月起，山東省政府將允許縣保留大部分新收繳的企業和個人所得稅。在此之前，全省所有稅收都由省、市轄區和鄉鎮依據固定比率分享。該項政策意在加強當地政府的財權，提供資金用於當地公共服務支出，如教育、醫療衛生（目前基本由最低一級政府縣級政府承擔），然後逐漸降低對中間級政府的資金投入。山東省現由郭樹清主政，其在20世紀80年代的改革中同周小川、樓繼偉共事。
•重新定位政府職能。正如國務院副總理汪洋在主政山東省時所倡導的，該項改革的核心在於扭轉政府直接幹預經濟的局面。據報道，國務院已批準若幹項取消行政審批及許可要求。隨著審批權力的削減，腐敗的機會自然下降。
•為地方財政提供可持續來源。為保証縣級政府能擁有資金用於提供公共服務，這或許需要允許地方獲得稅收（熱議的房產稅背後的考慮），同時割斷他們對土地財政的依賴。另外，很多學者提出將地方政府當前的部分事權上移中央財政，例如如果中央政府在初高中教育方面承擔更多支出責任，將是十分有意義的。至少，中央政府應當增加對地方的資金撥付，鼓勵地方將農民工納入當地社保體系。
•創建受約束的預算制度，確保資金支出的效率。中國的政府預算普遍不夠細致。並且常常滯後，缺乏預算監督機制。當前對預算制度改革的一些好的建議包括：更為詳實、透明的預算（想發行地方政府債券？先看下你的財政狀況吧） ；建立中期財政規劃，這樣一來當地政府不得不為未來負債建立預算；進行政府資產審計（我們對地方政府資產的了解程度甚至低於對地方政府負債的了解程度）；建立政府支出的獨立評估體系；改進地方官員績效考核體系。這一方面正在發生變化，在我們看來，官員績效考核必須由看支出轉向看結果，由看基建轉向看政府服務質量。
•清理當前及未來的地方政府債務。地方政府債務管理框架有望在未來三年正式推出，包括債務規模、還款來源、擔保以及債務股本比等。相關數據將由財政部負責檢驗並監督。近期，中央政府官員明確公開表態，希望地方政府能夠清償債務，不要指望中央出手相救。中央收緊地方融資平台信貸的舉措看來已初顯成效，已經觸發了地方國有財產出售。
•創造途徑讓私人部門參與到基礎設施建設當中。與其通過地方政府的表外工具開展基建，不如思考如何鼓勵民營企業參與到基建中來。這需要通過民營企業與地方政府簽訂明確的合同來將地方政府的債務公開化。
上述措施背後的核心思路，是限制地方一級行政力量參與經濟、精簡公務人員數量、制約地方政府過度負債、推動更多資源用於民生支出。所有這些都將進促進經濟增長模式的進一步轉變。
8. 國企改革仍是敏感話題，可能不會明確出現在今年的全會文件。
最近一次觸發國有企業深層次改革的全會是1993年召開的十四屆三中全會。該次會議明確提出要建立健全“現代企業制度”，它為民營企業的成長打開了一扇門，小型國有企業被出售，大型國有企業經歷整合、上市，變得更加強大。1993年的三中全會對1989年之後陷入停頓的經濟改革勢頭的重建起到至關重要的作用。在鄧小平注視的目光下，當時的總書記江澤民提出“中共中央關於建設社會主義市場經濟體制的若幹重大問題的決定”，該文件指出“在國家控制下的資源配置中，市場是一個基本因素”，這標志著與計劃經濟和公有制劃出一個明確的分界線。
我們並不奢望國企改革的議題能夠在2013年第十八屆三中全會的文件中被明確討論。這一問題太過敏感。我們認為國企改革將是一項優勝劣汰的選擇過程，而不是能夠在會議文件中描述或簡單直面就可解決的難題。問題的思路在於要改變國企的經營環境，國企要麼適者生存，要麼被淘汰。諸如提高公共服務價格、打擊產能過剩（通過讓銀行遠離某些行業）、推動利率改革以及對私人資本開放鐵路、醫療等行業以引入競爭等政策都將改變當前國企優越的經營環境。壓縮地方政府融資平台將迫使地方政府出售國有資產。首批出售的酒店、商場及寫字樓已然開始；我們預期第二波出售資產將涉及工業資產。將反腐調查拓展至更多行業（如醫藥、石油化工和電信等）或許將為更深層次的國企改革打開一扇門。為增強競爭力創造更大空間的舉措（例如，通過中美雙邊貿易協定或上海的自由貿易區）同樣推動著國企改革的進程。
本次全會可能的結果（也是改革者的目標）是國企改革將不動聲色地由其他改革間接推動。漸進式國企改革唯一的問題在於往往耗時過長，且結果無法預測。
9. 總書記可能會在全會前夕赴地方考察調研，強調政策重點
2008年10月份召開的十七屆三中全會聚焦於農村土地改革。2008年9月份，胡錦濤總書記走訪了安徽省小崗村，該村於20世紀70年代末在全國首次引入家庭聯產承包責任制（該制度下農民得以有效地經營自己的土地）。胡錦濤告訴當地村民，它們的土地經營權將“長期不變”，但當前政府鼓勵農地流轉出租。當年10月份召開的三中全會通過了“中共中央關於推進農村改革發展等若幹重大問題的決定”，鼓勵土地流轉、商業化種植、農業集體化、城鄉一體化，以及農民工納入城鎮戶籍等。今年，有關允許交易出售農村“建設”用地（在農村集體所有的土地上建房）的話題激起了熱烈討論。激進一些的觀點主張允許這類土地出售或出租給房地產開發商或工業企業，所得土地出讓款直接返還到農民手中。
習近平總書記似乎願意到各地考察調研（我們還注意到經常沒有人打雨傘）。我們期望今年10月三中全會前夕他會有一次赴地方的考察之行。2012年12月，他走訪了深圳並明確地將此行與1992年改革前夕鄧小平的著名的南方之行聯系到一起。習近平在此次考察中表示：“中國的改革絕不止步，對外開放絕不止步”，他還表示，“我們應當敢於解決危險路上的困難與風險，敢於打破意識形態的分歧同既有利益對改革的阻撓所構成的屏障”。在習今年10月的考察之行中，人們將期待即將來臨的十八屆三中全會面臨困難，會選擇哪條道路，會拿哪些既得利益開刀。
10. 改革已然開始
十八屆三中全會至少有一點與1978年的十一屆三中全會相類似，那就是關鍵的改革都已經開始。今年年初開始的反腐措施正取得顯著成效，行政審批的權力正受到制約，一些價格正在放開（利率、天然氣），在經濟較長期低迷的形勢下貨幣政策並未放鬆。我們認為，十八屆三中全會將在這些以初顯眉目的改革趨勢中扮演催化劑的作用，同時推動更多變革。
王志浩是渣打銀行大中華區研究部主管。文中所述僅代表他們的個人觀點。
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